截至去年末，我國常住人口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到67.00%。很多人認(rèn)定，中國的城市化步伐要放緩了。

今年7月召開的中央城市工作會議定調(diào)——我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段——更是確認(rèn)了這一點(diǎn)。

但我們認(rèn)為，城市化進(jìn)程整體放緩固然不錯(cuò)，然而，中央的一系列政策也正在開啟二次城市化進(jìn)程。如果說此前的城市化是全面開花，表現(xiàn)為農(nóng)村人口進(jìn)城；二次城市化進(jìn)程則是區(qū)域性的，人口一方面從中小城市進(jìn)一步向大、特大和超大城市聚集，另一方面則是從進(jìn)城到融入都市圈。

下面，我們就結(jié)合最近的一系列重磅政策，對此展解讀

很多人對大城市的印象是，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、高樓大廈林立，相比中小城市，雖然配套很完善，但過于擁擠，煙火氣和宜居性差了點(diǎn)。

這背后，很大的一個(gè)原因，是大城市人口快速增長，但建設(shè)用地不足。

在2013年，《瞭望》周刊的一篇深度報(bào)道就指出：從國土資源部連續(xù)三年在兩會期間組織的部省聯(lián)合調(diào)研看，計(jì)劃指標(biāo)缺口不斷加大正在成為地方發(fā)展的困擾。

為了多獲得建設(shè)用地指標(biāo)，各級政府通過規(guī)劃修編、行政體制調(diào)整，將農(nóng)村區(qū)域納入城市版圖，使城市圈不斷外移，城市建成區(qū)面積從2000年的22439.3平方公里擴(kuò)增到2011年的40058平方公里，幾乎擴(kuò)大了一倍。到2022年末，全國城市建成區(qū)面積進(jìn)一步擴(kuò)大到6.37萬平方公里（數(shù)據(jù)來自住建部的《2022年中國城市建設(shè)狀況公報(bào)》）。

即便如此，很多特大、超大城市的建設(shè)用地還是不足，不得不向天空要空間——越是大城市樓越高。

與此同時(shí)，中小城市的人口在不斷凈流出，但建設(shè)用地面積不減。在農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷徙的時(shí)期，這種資源錯(cuò)配尚不明顯。可是，隨著總?cè)丝跍p少，城市化的步伐放緩，這一矛盾變得越發(fā)突出。

地和錢跟著人走的探索成了勢在必行。

2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》（國辦發(fā)〔2018〕16號），首次明確跨省域調(diào)劑機(jī)制。如此一來，發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了建設(shè)用地指標(biāo)，貧困地區(qū)則獲得了資金支持。

此后，相關(guān)部門又發(fā)布了一系列實(shí)施辦法，規(guī)范調(diào)劑流程，強(qiáng)化監(jiān)管。

最近，《國務(wù)院關(guān)于全國部分地區(qū)要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)》，則將此推向了新高度，也是二次城市化進(jìn)程的關(guān)鍵之一。

要素市場化，就是要按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，「人地錢」掛鉤，搞統(tǒng)一大市場。而土地，是最重要的要素之一。

試點(diǎn)城市普遍將探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣域（如合肥都市圈）、區(qū)域（如長株潭），甚至跨省域（如福廈泉等）調(diào)劑使用。

再加上盤活存量土地、集約用地。未來，大、特大、超大城市建設(shè)用地緊張的情況將大大緩解。無論是商品房，還是保障房、學(xué)校、醫(yī)院等，「好房子」會越來越多，變得更加的宜居。

很多人可能會說，大、特大、超大城市建設(shè)用地解決了，但你憑什么讓大家進(jìn)去呢？這些你都能想到，政策制定者肯定也想到了。主要有以下幾點(diǎn)：

一是讓農(nóng)民有更多進(jìn)城的資本。

我們知道，農(nóng)村的土地，是農(nóng)民的保障，也是社會穩(wěn)定的安全墊。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限，一方面無法轉(zhuǎn)化為農(nóng)民進(jìn)城的資本，另一方面農(nóng)民進(jìn)了城土地仍在自己名下，但常回家耕種等已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)，甚至房子也成了危房，成為低效資產(chǎn)，還有安全隱患。

所以，早在幾年前，政策就在推動農(nóng)村集體土地入市，一方面可以緩解城市建設(shè)用地不足的問題，另一方面可以讓農(nóng)民增收……

此次，10個(gè)要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)區(qū)域，也普遍提出，探索通過出租、入股、合作等方式盤活利用閑置農(nóng)房的有效路徑，完善閑置農(nóng)房盤活利用政策。探索進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地的具體辦法……將符合國土空間規(guī)劃的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

這些措施,既可以讓繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民增收，也可以讓想進(jìn)城的農(nóng)民，有更雄厚的資本。

二是，擴(kuò)大居住證持有人享有權(quán)益和便利范圍，加速市民化進(jìn)程。

截至去年底，我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)9.4億人，可是仍有2億多人口沒有城市戶籍。他們既難以在城市扎根，也無法返鄉(xiāng)釋放發(fā)展動能。

為此，近年來，大量城市已大幅放寬入戶門檻，但仍有許多障礙。此次，10大試點(diǎn)區(qū)域就是要破解這些障礙。

比如，蘇南重點(diǎn)城市的方案提出，試點(diǎn)地區(qū)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。深化以經(jīng)常居住地登記戶口制度，擴(kuò)大居住證持有人享有權(quán)益和便利范圍。

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市的試點(diǎn)實(shí)施方案明確，全面實(shí)施居住證制度，擴(kuò)大居住證附加的教育、住房保障等基本公共服務(wù)范圍并提高標(biāo)準(zhǔn)……

這，不僅將讓處于「半城鎮(zhèn)化」?fàn)顟B(tài)的2億多人口加速市民化，還將吸引農(nóng)村人口進(jìn)入城市。

三是允許外國人購房，為城市引入增量人口。

中國總?cè)丝冢堰B續(xù)兩年（2023年俄2024年）下降，這導(dǎo)致很多人對房地產(chǎn)行業(yè)的未來樂觀不起來。最近，國家外匯管理局發(fā)布的《關(guān)于深化跨境投融資外匯管理改革有關(guān)事宜的通知》（匯發(fā)〔2025〕43號），引入了新增量。

新政中的「便利境外個(gè)人境內(nèi)購房結(jié)匯支付」尤為引人矚目。過去，在中國境內(nèi)工作、學(xué)習(xí)超過1年的外國人，是能買一套自用、自住的商品房的。但手續(xù)很麻煩，就拿結(jié)匯支付來說，得先拿到房產(chǎn)備案證明才能去銀行把外幣換成人民幣付首付，可開發(fā)商又要先收到首付才給辦備案，這就成了個(gè)死循環(huán)。

新政「先結(jié)后補(bǔ)」模式解開了這個(gè)死結(jié)：允許境外個(gè)人在滿足房地產(chǎn)主管部門及各地購房資格條件下，在取得房地產(chǎn)主管部門的購房備案證明文件之前，憑購房合同或協(xié)議先行在銀行辦理購房所涉外匯資金結(jié)匯支付，后續(xù)再向銀行補(bǔ)交購房備案證明文件。

大城市之所以吸引一批又一批的人口進(jìn)入，是因?yàn)樗芴峁┐罅康木蜆I(yè)崗位，規(guī)模越大的城市能提供的優(yōu)質(zhì)崗位越多。

后續(xù)，向大城市遷徙的人口絕對數(shù)量不會有那么多了，畢竟總?cè)丝谠谙陆担w徙的趨勢仍將延續(xù)。

說一個(gè)最簡單的事實(shí)：人口既是市場需求的基礎(chǔ)，也是資源分配和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的必要條件。任何一種商業(yè)模式都需要一定人口的支撐。當(dāng)一個(gè)地方的人口減少到一定程度，很多生意就沒法做了，特別還有電商存在的情況下，更是如此。

生意少了，對應(yīng)的工作崗位也會減少。要做生意、找工作，怎么辦？自然是往人多的地方去。

安居樂業(yè)，一個(gè)地方，既要安居（宜居）又要樂業(yè)（就業(yè)），才能留住人。對此，10個(gè)要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)區(qū)域，也給出了系列舉措。

首先，10個(gè)區(qū)域都將技術(shù)要素、科技創(chuàng)新放在了方案的首位。這很好理解，如今我們正處于新一輪產(chǎn)業(yè)革命前夜，產(chǎn)業(yè)革命的本質(zhì)是科技創(chuàng)新。

近年來，我國產(chǎn)業(yè)升級取得顯著成果，轉(zhuǎn)型的軌跡已經(jīng)由各行業(yè)的電力消耗清晰的繪制出來，這里不再贅述。

其次，產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)，更加嚴(yán)謹(jǐn)。之前，很多城市建設(shè)用地緊張，一方面確實(shí)是因?yàn)榘l(fā)展太快，另一方面也跟土地粗放利用有關(guān)。比如，過去為了招商引資，經(jīng)常低價(jià)出讓甚至免費(fèi)送土地給企業(yè)。造成的結(jié)果是，一些候鳥型企業(yè)，領(lǐng)完補(bǔ)貼就走，或者掛羊頭賣狗肉，打著產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的名義拿地，蓋了住宅賣完之后，產(chǎn)業(yè)用地就不管了。

此次，10個(gè)試點(diǎn)區(qū)域的方案，普遍提出要建立健全產(chǎn)業(yè)用地長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)、作價(jià)出資（入股）等市場供應(yīng)體系。這樣，可以讓踏踏實(shí)實(shí)做事的企業(yè)獲得匹配的土地資源，壓縮投機(jī)者的套利空間。

與此同時(shí)，探索與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)相掛鉤的土地出讓方式。可以有所側(cè)重，避免一哄而上后一地雞毛。

此外，還有促進(jìn)資本要素市場化聯(lián)動、全面提高要素協(xié)同配置效率等系列措施……都指向培育產(chǎn)業(yè)、繁榮市場。

如此，可以讓進(jìn)城的人們快速在城市扎根。各種研究表明，一旦解決進(jìn)城務(wù)工人員的戶籍、居住、就業(yè)等后顧之憂，在城市扎根后，他們每年能多出2個(gè)月左右的工作時(shí)間，也會更愿意消費(fèi)，形成正向循環(huán)，從而拉動經(jīng)濟(jì)增長。
大規(guī)模轟轟烈烈的城市化，確實(shí)已經(jīng)結(jié)束了，但城市化進(jìn)程仍在繼續(xù)，仍有大量城市的常住人口在增長。

比如，去年深圳增加了19.94萬常住人口，廣州增加了15.10萬人，合肥增加了14.9萬人，長沙增加了10.34萬人，杭州增加了10.2萬人，溫州增加了9.1萬人……這些都是此次試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)城市。不難預(yù)見，隨著方案落地，人口會繼續(xù)向10個(gè)要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)區(qū)域聚集。